做好能源保供需市場機制和監管工作雙管齊下

　　——專訪電力市場研究學者谷峰

　　中國電力新聞網記者 王怡

　　近日，國家能源局綜合司印發《關于強化市場監管 有效發揮市場機制作用 促進今冬明春電力供應保障的通知》（國能綜通監管[2021]99號，以下簡稱99號文），著重筆墨在充分發揮市場機制作用、提高監管工作水平上提出六個方面20條具體內容，引發行業關注。除明確今冬明春電力供應保障的工作重點外，從深化電力市場改革的遠期視角來看，99號文對于發揮市場在電力資源配置中的作用傳遞出了哪些信號？《中國電力報》記者專訪電力市場研究學者谷峰。

　　“經過此次供需緊張，依靠市場機制調節供需的觀念深入人心”

　　中國電力報：在電力供需形勢緊張的當下，深化電力體制改革迎來了怎樣的“契機”？

　　谷峰：回首我國改革開放歷史，改革的進展都是在黨中央、國務院的領導下，把握好了危中有機、轉危為機的辯證管理，解放了生產力，促進了經濟的發展。長期以來，電力用戶當中普遍存在“市場就是優惠電”的誤解，電力行業當中也存在“市場能否更優于計劃機制”的擔心，電力體制改革新機制“立有余”而既有機制“破不足”，影響了市場機制的推進速度和監管工作的開展。經過此次供需緊張，依靠市場機制調節供需的觀念深入人心，重申了電力市場建設的方向，增強了市場機制建設和加強監管能力建設的緊迫感，堅定了方方面面深化電力體制改革的決心。總體來說，電力供需緊張暴露的問題，有利于電力用戶接受通過“有漲有跌”的市場機制解決供應問題的理念，有利于電力行業統一由應急計劃保供向市場化保供的思想，有利于電力行業的管理機制“破立并重”。

　　“監管機構和市場機制會在應急工作中逐步發揮作用”

　　中國電力報：深化燃煤發電上網電價形成機制改革推進一月有余，99號文以強化市場監管為立足點，以調整完善市場規則為抓手，具有哪些意義？

　　谷峰：按照國家規定，電力監管機構承擔著監管電力市場運行、規范電力市場秩序、監督檢查有關電價、擬訂各項電力輔助服務價格、研究提出電力普遍服務政策的建議并監督實施、負責電力行政執法的職能。在以往的工作中，電力監管機構特別是電力監管機構中的市場監管部門，很少在電力應急工作中發聲。出現這種情況的原因主要是我國長期以來的電力電量平衡方式采用由上而下的計劃體制。隨著2015年新一輪電改的推進，尤其是今年深化燃煤機組價格形成機制改革的推進，市場化的方向越來越明晰，電力電量的平衡方式也將從完全的計劃機制向市場機制轉變，這種轉變也體現在監管機構和市場機制會在應急工作中逐步發揮作用。99號文的相關要求和規定，就已經體現了監管機構開始主動擔當相關責任，主動擔當深化燃煤發電上網電價市場化改革政策的部分落實任務。

　　充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，意味著電力監管工作要從完善既有規則做起。99號文首先強調的就是，抓緊修訂各地交易規則。要求“各派出機構要會同地方政府有關部門和市場管理委員會等單位抓緊組織修訂各地電力中長期交易實施細則相關條款”。這一點旨在全面落實黨中央國務院深化燃煤發電上網電價形成機制改革，改革將電價形成機制放給了市場，目的是以市場交易定價代替傳統的政府定價。原有市場規則并未考慮電網代理工商業用戶從市場中購電，需要盡快完善調整，因此該項工作是當務之急、重中之重，是代理購電制度能否順利建成的基礎條件。

　　監督市場主體遵守規則是市場得以正常運行的關鍵。在深化電力體制改革的當下，強化市場監管的意義在于推動有效市場和有為政府的更好結合。99號文強調各派出機構要加強電力中長期交易合同電量履約監管，不得發生未經送受雙方協商一致，隨意減送或終止送電的行為，明確要求“電網企業和電力調度機構，電力交易機構及各類市場主體嚴格執行國家電價政策，遵守市場交易規則，完善交易組織流程，強化安全校核，及時足額結算電費，規范組織開展市場化交易”。事實上，只有充分重視對市場主體和市場成員遵守規則的行為進行監管，才能樹立市場規則的權威，實現良好的市場秩序。

　　“主要依靠市場機制實現電力電量的平衡和系統安全”

　　中國電力報：99號文特別針對應急調度明確給予電力調度機構相應的授權。這是否意味著緊急狀態下允許電力調度機構用計劃手段代替市場機制對電力電量平衡的決定性作用？

　　谷峰：針對目前電力供應緊張的形勢以及今年可能發生“雙拉尼娜”現象等情況，99號文要求有效發揮緊急狀態下的跨省跨區應急調度作用，給予了電力調度機構相應的授權，允許電力調度機構在沒有交易結果（中長期合同或省間現貨交易結果）的情況下，直接根據送受兩端電網平衡情況安排機組啟停和跨省跨區送電，但這并不是否定市場機制對電力電量平衡的決定性作用。

　　其實，電力應急調度并不是計劃體制下特有的保證電力電量平衡的措施。在電力市場化發展成熟的國家，當發生電力電量平衡困難的時候，在所有交易完成之后，也存在應急調度的情況。只不過，國外排序在應急調度之后的措施就是限電，應急調度不成功就意味著給用戶進行限電，結算價格則采用聯網系統里各個電力現貨市場該時刻最高價格作為事后結算價格，事后采用超高電價進行結算也成為應急調度在國外的主要特征。在國內，由于長期執行計劃調度體制，應急的概念被泛化，并且將可再生能源消納也列為應急范疇，產生了很多欲說還休的“麻煩”。99號文在國內第一次明確提出應急調度的目的是“保安全、保平衡”，啟動的前置條件是“市場化交易手段（即中長期交易、現貨交易、省間現貨交易、輔助服務交易）均已用盡仍未完全解決問題”，定價機制采用“按相應時段的相關市場交易價格高價結算”。

　　99號文通過授權和監管統籌，實現了市場環境下既能讓電力調度機構合理行使維護電力系統安全運行的職責，又在目前最大限度下限制了電力調度機構的自由裁量權，利于主要依靠市場機制實現電力電量的平衡和系統安全。

　　“輔助服務最終的受益者用戶開始承擔其本應承擔的義務”

　　中國電力報：當前，具有中國特色的輔助服務市場機制已基本建立。進一步發揮電力市場體系的“穩定器”作用，99號文對輔助服務市場建設提出了哪些創新舉措？

　　谷峰：2006年以來，監管機構通過長期艱苦的努力在國內建立了具有市場特點的輔助服務補償機制，同步建立了并網發電廠運行管理制度。但是監管機構并未止步于既有成績，99號文在繼續強調運用市場化價格機制引導市場主體主動提供輔助服務，充分發揮市場配置資源、調劑余缺作用的基礎上，嘗試求新求變。一方面表現在調整非計劃停運考核規則上。現貨地區發電企業背負著與用戶同周期同時段（或帶曲線）的中長期交易合同，即發用雙方的發用電功率平衡責任是綁定的（發電企業可以選擇自己生產或者從現貨市場采購足額的分時段電量），因此越是緊缺發電企業越是會“咬牙”開機（此時從市場上購買高價現貨的損失大于自己生產兌付合同）。而對于非現貨地區，由于發用雙方簽訂的合同沒有體現彼此的平衡責任，電力調度機構也不需要按照發用雙方的約定分時段對應執行合同，甚至部分地區月度發電計劃可以跨月滾動，在煤價較高的時期，部分虧損的電源只要接受一次非停考核（一般損失三天的收益）即可停機等待煤價回落，按照年度滾動完成合同電量即可。這樣就造成了大面積非停比高價購煤發電更為經濟的事實。針對這一問題，99號文提出“能源保供期間非計劃停運機組可以實行原標準2-5倍的考核力度”，一定程度推高了非停成本，有助于“抑制機組隨意非計劃停運”。另一方面要求各派出機構盡快明確用戶參與輔助服務費用形成機制，推動輔助服務成本向用戶疏導。這標志著歷時15年基于核定電價的發電企業內部輔助服務補償機制的終結，輔助服務最終的受益者用戶開始承擔起其本應承擔的義務。必須要指出的是，在核定電價的時代，核定的綜合電價可以認為包含了輔助服務成本這個分量，但是在市場化后，由于批發側市場價格細分為電能量價格、容量價格和輔助服務價格，電能量交易當中形成的價格已經不再包含輔助服務成本，疏導正當其時。

　　“交易機構可根據市場主體訴求更改調整規則，標志著市場主導權屬于市場主體的概念開始確立”

　　中國電力報：推進市場建設和查處市場違規是監管工作的主題。99號文如何體現這一監管原則？

　　谷峰：我國監管機構的建立與成長，一直緊密伴隨著我國市場機制的逐步建立，推動市場建設和加強監管一直是監管機構的核心工作。99號文充分體現了這一特點。一方面，再次強調優化交易組織執行，要求交易機構根據供需形式變化和市場主體訴求，增加交易品種、縮短交易周期、提高交易頻次，為市場主體增設短期調整交易量的市場渠道，這是國內首次提到交易機構根據市場主體訴求更改調整規則的說法，標志著市場主導權屬于市場主體的概念開始確立；對于跨省跨區交易送電價格暫時無法達成一致的，可按臨時電價先結算再清算；對于保供期間，存量合同的執行問題，提出了鼓勵市場主體通過合同轉讓、回購、置換等方式調整倉位，減少電量偏差。另一方面，順應改革發展階段的要求，99號文加大了對專場交易監管的要求，明確提出“糾正以降級為目的的專場交易、設置不合理準入門檻、不當干預市場、限制市場競爭的行為”，要求“依法查處違規行為，配合地方政府有關部門嚴肅查處市場主體價格串通、實施壟斷協議、濫用市場支配地位等行為”，同時提出，充分發揮12398能源監管熱線作用，做好投訴舉報處理工作。