“雙碳”目標下

　　如何統籌保障用能等“三大目標”

　　陳宗法

　　（中國能源研究會理事）

　　在“雙碳”目標、構建“新型電力系統”“嚴控煤電項目”的大背景下，清潔轉型是戰略方向，保障用能是根本目的，行業發展是實現主體。如何統籌“清潔轉型、保障用能、行業發展”三大目標，關系到我國經濟社會能否平穩運行問題，不僅是個認識問題，也是一個實際問題，而且是一個動態的、復雜的系統平衡問題。作為電力業內人士，從系統原則出發，結合國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要以及我國能源清潔轉型的進程、企業實際，談點個人看法。

　　一、清潔轉型是能源電力發展的主旋律、主基調，也是未來一個時期的首要目標

　　目前，應對全球氣候變化，推進綠色低碳發展，擁抱新能源革命成了時代潮流。中國連續多次在國際上作出清潔轉型的一系列莊嚴承諾。2020年9月，在第75屆聯大宣布“雙碳”目標，12月又在氣候雄心峰會上明確了2030年清潔轉型的具體目標。今年3月，在中央財經委員會第九次會議上，首次提出要“構建以新能源為主體的新型電力系統”，4月在領導人氣候峰會上升級控煤力度，“將嚴控煤電項目”，“十四五”嚴控煤炭消費增長、“十五五”逐步減少。實現“雙碳”目標，是一場“硬仗”“大考”，“十四五”是落實“雙碳”目標的關鍵期、窗口期。

　　國家有關部門召開多個會議、出臺一系列文件進行了部署。特別是中央財經委員會第九次會議提出了“七個要”的對策，包括構建以新能源為主體的新型電力系統、實施重點行業領域減污降碳行動、推動綠色低碳技術重大突破、完善綠色低碳政策和市場體系、倡導綠色低碳生活、提升生態碳匯能力、建設綠色絲綢之路。能源是主戰場，電力是主力軍。能源央企對實現“雙碳”目標責無旁貸。在編制“十四五”能源電力發展規劃、進行戰略布局時，必須充分認識到清潔轉型、實現“雙碳”目標是國際化大趨勢，是當前能源電力領域的首要目標，是能源電力發展的主旋律、主基調，是構建以新能源為主體的新型電力系統、形成以電為中心的終端能源消費格局的主要舉措，必須充滿信心，保持戰略定力，毫不動搖。同時，清潔轉型、實現“雙碳”目標也是一個分階段、循序漸進的過程，不能喊口號、搶風口、蹭熱度，搞政治宣示與運動式“減碳”，超越目前發展階段而采取過急的行動，要制定切實可行的行動方案，做到先立后破，統籌兼顧，有序進行。

　　目前，全國上下對能源清潔轉型已趨共識，掀起了新能源發展“新高潮”，眾多社會資本紛紛加盟，特別是國家電投、國家能源、華能、華電、大唐等能源央企紛紛制定碳達峰專項行動方案，成立碳中和研究所，組建碳資產交易公司，升級碳數據管理信息系統，主動參與全國碳市場交易，加強采煤塌陷區、電廠廠區的植樹造林，增強生態系統碳匯，積極推動CCUS等減污降碳技術的研發應用；同時，發行綠色債券、籌備新能源產業基金，大力發展風光電、水電以及氫能、儲能、生物質發電，不斷增加非化石能源裝機比重。可以預見，未來40年，“雙碳”目標將“倒逼”我國經濟和社會發展方式發生根本性變革，促進經濟結構、能源結構、產業結構調整，加快構建“清潔低碳、安全高效”的能源體系，特別是能源電力領域將堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路，積極構建以新能源為主體的新型電力系統。

　　二、保障用能是事關經濟發展與民生福祉的根本問題，是能源電力人的“初心與使命”

　　我們提倡清潔轉型是能源電力發展的主旋律、主基調，也是未來一個時期的首要目標，但并不是說清潔轉型是能源電力發展的唯一目標或全部目標，歸根結底清潔轉型是為支撐經濟社會發展服務的。毋庸置疑，我國風電、光伏分別經過16年、10年的快速發展，不僅成為第三、第四大電源，電力新增裝機主體，新能源規模世界第一，而且“十四五”將全面進入平價、競價時代，其低碳性、成長性、經濟性越來越突出。目前在“雙碳”目標及其“硬約束”下，新能源發展將跑出前所未有的“加速度”。因此，我們不能低估能源清潔轉型的速度、意義。當然，也不能高估新能源快速發展的價值，應客觀、辯證地評估其全方位影響。

　　目前，一些氣候專家、新能源從業者信心滿滿、激情飛揚，一方面認為煤炭、煤電污染環境，清潔轉型就像搬新家，不扔掉煤炭、煤電這些“舊沙發”，就不可能搬進新能源這個“新沙發”，主張不再上煤電新項目；另一方面認為，“十四五”是個分水嶺，電力系統脫碳將主要依靠風光電，并且認為新能源資源技術開發量“不存在天花板”，構建新型電力系統“不存在技術瓶頸”，并網及消納空間“不會受限”，要求全力放開發展新能源。這些觀點從應對氣候變化、促進新能源發展、實現“雙碳”目標的角度分析，不無道理。但從統籌發展與安全、清潔轉型的漸進過程、保障用能的現實需要看，是值得商榷的。近年來，我們發展新能源，確實促進了電源結構的優化升級，對改變傳統用能的“灰黑”底色、增加綠色“亮色”，應對氣候變化起了積極作用。

　　但是，也要意識到：一是我國清潔轉型的基礎或起點，是一個富煤的發展中國家，煤電等化石能源仍是能源生產與消費的“絕對主力”。2020年，我國能源消費總量49.8億噸標準煤，其中煤炭消費量占比高達56.8%；煤電裝機有10.8億千瓦之巨，每年轉化煤炭23億噸以上，約50%的熱電聯產機組，平均機齡只有13年，60萬千瓦以上的機組占45%，特別是49%的煤電裝機提供著全社會61%的電量，而且煤電、煤炭行業提供了約300萬個就業崗位。可見，煤電在煤炭轉化、電熱供應、系統調峰、人員就業、消納新能源等方面仍發揮著“壓艙石”作用，決定了煤電近中期不可或缺。二是新能源要成為主體電源還任重道遠，其自身局限性導致源-荷時空“錯配”，一定程度上影響到電網穩定與保障用能。十多年來，我國新能源快速發展，但距離“主體電源”的地位相去甚遠。2020年裝機占比24%的新能源只提供了全社會9.5%的用電量。新能源至今未“立”，如煤電等化石能源提前退出，將面臨缺電停熱的風險。新能源大規模開發并網后，由于其間歇性、隨機性、波動性以及“大裝機、小電量”的影響，電力系統“雙高雙峰”特征日益凸顯，對電力供應的安全保障、電力系統的平穩調節、電網的安全穩定運行造成一定影響。例如，冬季負荷高峰一般都出現在晚間，此時光伏出力幾乎為零，而水電又處于枯水期、發電能力明顯下降。特別在極熱無風、連續陰雨等極端天氣下，電力電量的平衡高度依賴煤電。

　　去年湖南、江西以及今年南方一些省市的供電緊張也印證了這一點。同時，能源資源與用電負荷呈逆向分布，“三北”地區仍存在“棄風棄光”現象。這種不同于上世紀“硬缺口”下保障用能的特性與風險，對我國今后如何科學規劃電源建設、大規模增強電網調節能力、構建新型電力系統，解決源-荷在時空上“錯配”問題提出了新的課題。三是“十四五”電力供需格局出現新變化，由“總體過剩、局部緊張”轉向“全局平衡、局部缺口”。我國已全面建成小康社會，但仍是最大的發展中國家，正在開啟全面建設現代化國家新征程。因此，促進發展、穩定經濟、保障就業，仍是新發展階段的重要任務。我國經濟的率先恢復、電能替代步伐的加快以及降低用能成本的政策效應，拉動了能源電力消費的快速恢復。

　　電規總院預測，“十四五”全國電力供需形勢總體趨緊，面臨系統性硬缺電風險，主要集中在華北、華東、華中、南方地區，預計2025年全社會用電量年均增長4.8%~5.5%。今年上半年實際增長16.2%，同比增長15.8%，兩年同期平均增長7.6%。因此，我們要貫徹總體國家安全觀，統籌發展與安全，充分吸取過去電力短缺對實體經濟造成巨大影響的教訓，并結合源網荷儲出現的新挑戰，加快研究并推進新型電力系統建設，以應對新能源大發展的需要以及電力出現結構性、區域性、時段性缺電的風險，以支撐經濟社會的可持續發展。

　　鑒于上述情況，我們既要認識到實現“雙碳”目標的重要性、緊迫性、必然性，也要認識到清潔轉型的漸進性、艱巨性、復雜性。碳排放故意攀高峰固然不可取，但不切實際的早達峰或忽視風險的“釜底抽薪”亦不可取。無論任何時候，我們必須保持清醒，保障用能是基礎性目標，是能源電力生產的真正目的，也是保障經濟發展與民生福祉最根本的問題，是能源電力人始終肩負的“初心與使命”，要按照國家“十四五”規劃和2035年遠景目標的要求，建立“立足國內、補齊短板、多元保障、強化儲備”的能源產供儲銷體系，實現“煤炭供應安全兜底、油氣核心需求依靠自保、電力供應穩定可靠”。否則，會影響到“雙碳”目標的實現，更會出能源安全大問題，危及經濟社會的穩定發展。當然，在新時代對保障用能提出了新的更高的要求，除了傳統的安全、可靠、經濟外，還要求綠色、多元、智能，并增加用戶的選擇權、參與權，提高綜合能源服務的滿意度。

　　三、行業發展是清潔轉型、保障用能的實現主體，是否具有可持續發展能力是關鍵

　　今年“兩會”期間，國家能源局章建華局長接受記者專訪時，強調要著眼“保障能源安全和應對氣候變化”兩大目標；4月15日，在全民國家安全教育日接受采訪時，再次提出要“統籌能源安全保障和綠色轉型發展”。毫無疑問，清潔轉型是戰略方向，保障用能是根本目的，兩者都極其重要。但這兩大目標要靠什么去實現呢？多年來的實踐證明，需要靠保證投資合理回報、調動能源電力企業積極性、促進能源電力行業可持續發展去實現。因為行業發展與清潔轉型、保障用能的關系是“漁與魚”“青山與薪柴”的關系，前者是后兩者的實現主體與根本保證。

　　“十三五”抽水蓄能、燃機發電、煤機靈活性改造等沒有完成規劃確定的目標，折射出相關政策缺位、投資回報偏低、企業沒有積極性的發展環境。保障用能、清潔轉型，一方面要積極構建以新能源為主體的新型電力系統；另一方面必須還原電力商品、電力企業屬性，使電力行業具有投融資功能與可持續發展能力。回眸“十三五”，電力行業實際的情形又如何呢？先說發電企業。“十三五”期間，受宏觀經濟、政策導向、改革舉措、市場環境、轉型發展的綜合影響，特別是受煤炭去產能、降低用能成本、新一輪電力改革的沖擊，發電行業整體業績呈現“前降后升，V型反彈”走勢，但投融資功能削弱、整體實力下降。具體表現為：一是整體盈利水平不如“十二五”。“十三五”盈利總額與裝機、資產規模增長不匹配，在裝機增長34%、資產增長24%的前提下，主要發電集團的利潤總額下降14%；凈資產收益率、營業收入利潤率均低于“十二五”水平。二是電源投資下降。盡管2019~2020年風光電出現“搶裝潮”，也難以彌補煤電、氣電投資的連年下滑。“十三五”全國電源投資累計完成18399億元，與“十二五”19153億元相比較，凈減少754億元，下降4%；三是煤電進入“第二次困難時期”。

　　隨著10億噸煤炭過剩產能的退出，煤炭市場供需緊張、大幅反彈、高位震蕩，煤價均超綠色區間，疊加市場化交易電量的增加，煤電再現整體性虧損、行業性困難，業績呈“W”型走勢。表現為虧損面大、負債率高、資金鏈緊張、區域差異大，一些上市公司面臨被ST、退市風險，老小煤電企業被兼并、關停、破產。四是資產負債率仍高于央企平均水平。由于壓縮投資、控制負債、資本運作以及非電產業、新能源的利潤貢獻，主要發電集團負債率有所下降，2020年接近70%，但高于央企65%的水平。再看電網企業。自2015年起，新電改推動電網企業盈利模式由購銷價差改為核定輸配電價，刺激了基建投資的快速增長，2016~2018年電網投資分別達到5431億元、5339億元、5373億元，創歷史高峰。2019年電網投資出現明顯下降，2020年持續減少，只完成4699億元，成為“十三五”年度最低投資額。回看十年，電網投資呈“倒V”形走勢，“十二五”呈上升趨勢，“十三五”呈下降趨勢。這與電網企業近年來的利潤總額、凈資產收益率持續下降、主業虧損不無關系。如國網公司2020年利潤總額、凈資產收益率分別為591億元、2.2%，分別比降工商業電價前的2017年減少319億元、下降2.1個百分點，而且2020年主業虧損178億元。

　　展望“十四五”，發電行業將大多延續“十三五”的營商環境，低碳化提前提速，市場化擴大占比，電氣化不斷加快，智能化建設升級，一體化協同發展，國際化走深走實。新能源、抽水蓄能、新型儲能、綠電制氫、碳交易市場、減污降碳技術將迎來前所未有的想象空間和巨大的發展機遇，但新能源進入平價時代及“白熱化”競爭態勢將帶來難以預料的發展壓力和風險挑戰，將實現由以前“有盈利、缺現金流”到未來“有規模、缺盈利額”的轉變。煤電的生存發展更是面臨嚴峻的挑戰，“雙碳”目標轉向硬約束、能源消費“雙控”趨緊，發展空間嚴重受擠，全電量市場競價，減污降碳升級改造、碳排放成本增加，長期愿景不看好、面臨被迫退出的風險。尤其是煤價“十四五”開年大漲，燃料成本高企，煤電虧損大幅度增加，今年上半年虧損面過半，其中6月高達72%，到了“難以為繼”的地步。此外，西南水電開發，面臨造價高、消納難、長距離輸送、市場競爭力弱的問題；燃氣發電氣源緊張、經濟性差的問題一直難以解決，而且盈利不穩定，發展始終“不溫不火”；核電機組利用小時高、效益好，但安全標準高，難以獲得發展資質。同樣，電網企業由于“十三五”投資大、回報低，且主業虧損，“十四五”勢必會控制甚至削減投資規模，有限保障電網主導產業、新型電力系統建設以及抽水蓄能電站的開發。電力行業“整體情況堪憂”，對當前我國清潔轉型、保障用能、抗擊疫情、提振經濟提出了新挑戰。

　　因此，“十四五”國家要站在社會經濟發展的高度，統籌“清潔轉型、保障用能、行業發展”三大目標，遵循市場規律和電力運行規律，減少行政干預，還原電力商品、電力企業屬性，發揮電價、信貸、補貼、回報率等經濟杠桿作用，增強電力企業的投融資功能與可持續發展能力。

　　首先，進一步疏通、完善電價全產業鏈傳導機制。按照“誰受益、誰承擔”的原則，規范電力市場交易，使電價在各個環節能及時反映成本與供求關系的變化，特別要打通電力用戶“最后一公里”，并避免過剩開啟市場、短缺關閉市場的人為做法，改變電力用戶“電價只能降不能升”的慣性心理與電力營銷人員“羞于報價、不敢報價、最多報個基準價”的普遍心理。其次，建立有利于可再生能源發展、消納的政策體系與市場交易機制。在市場化改革過渡期、能源清潔轉型期，各級政府要做好政策與市場的對接，防止政策突變、盈虧反轉，保持新能源政策的連續性、穩定性，特別是海上風電、光熱發電、農用戶用光伏以及抽水蓄能、新型儲能、綠電制氫等；同時，要分門別類、因地制宜引導水電、新能源平價上網、競價交易。第三，出臺“煤電新政”,發揮托底保供作用。“十四五”煤電發展難以“急剎車”，仍是保障電力平衡的主力，預計煤電裝機、電量將增加到12.5~13億千瓦和5~5.5萬億千瓦時。建議國家根據煤電“清潔、高效、靈活、托底”的戰略定位，走“少新建、多改造、多延壽”的路子，并及時出臺“煤電新政”，如兩部制電價、輔助服務電價、提高基準價、放寬漲幅限制、機組退出專項政策等，讓落后老小煤電“退得出”，清潔高效煤電“留得住”，新上煤電項目“有回報”，以適應煤電發展從“增容控量”到“控容減量”“減容減量”的轉變。第四，改變電網企業“主業主虧，以輔補主”的格局，保證新型電力系統建設。目前，新能源大發展，電網“雙高”問題突出，亟需構建新型電力系統。電網投資的合理回收，有利于建設堅強高效的主干網架，推動配電網的升級改造和微電網的發展，實現源網荷儲高度融合，提升電網智慧高效運行水平。